Un (nou) model de finançament per a unes (noves) PAO’s

Oleh: Eduard Jimenez
5 mayo, 2017

Un model i dues falàcies

L’actual sistema de finançament de les anomenades PAO’s està en la base de l’escassíssim rendiment que aquestes polítiques obtenen i la mala reputació que tenen. Des de fa gairebé trenta anys el sistema de finançament ha conformat els objectius de les mateixes fins al punt que ja no es distingeix de les polítiques en sí, i un munt d’autoritats i operadors perden temps i recursos en passar-se els diners uns als altres i justificar davant tercers que pel camí no ha passat res d’estrany (i tot i així, n’hi ha hagut de gruixudes!).

Per als que desconeixen aquest món vet aquí un símil del sistema. Imaginem els hospitals preparant cada any una petició de xeringues, dosi de suero i hores d’infermer i cirurgià a la conselleria corresponent, estirant com poden l’estoc que els queda de l’any anterior. Atenent malalts que necessiten urgentment antibiòtic amb les aspirines que la única convocatòria que van guanyar els permet dispensar. Tractant malalts crònics com si fossin aguts amb sessions de 4 hores per explicar-li en què consisteix la seva malaltia i lo malament que ho tenen. Reduint a pràcticament zero un o altra servei a l’espera que alguna altra autoritat decideix qui o què són les noves prioritats del moment, si la diabetis o els embaraços no desitjats.

Doncs, sí, bàsicament les PAO s’han concebut com un servei voluntarista, intermitent, erràtic i dubtosament adequat a les necessitats dels usuaris o de les empreses, lluny de ser una polítiques públiques com a tals, que deriven o bé d’uns drets (ah! L’article 35 de la constitució i l’article 25 de l’EAC, què oblidats que us tenim!) o bé d’uns propòsits ferms, clars i establerts per part dels governants, en uns programes amb objectius explícits i dotació vinculada amb els mateixos. Naturalment, el propi sistema difícilment accepta l’afirmació anterior, i necessita justificar-se d’alguna manera. Amb aquesta (no) concepció de fons els sistema de finançament de les PAO’s s’ha construït la justificació sobre dues fal·làcies: la concurrència competitiva i –perdonin la jerga gremial- els col·lectius d’atenció.

Ens referim per concurrència competitiva el principi segons el qual tota actuació de les PAO’s que no impliqui estrictament un tràmit administratiu personal (una prestació, una bonificació a la SS, ..que es regiran per requisits específics) s’ha d’articular mitjançant convocatòries d’ajudes a entitats públiques, privades i no lucratives que es regiran per la normativa de la subvencions públiques i el règim de concurrència competitiva (publicitat, criteris de valoració i atorgament públic de finançament i justificació). Des de finals dels anys vuitanta del segle passat vivim en aquesta paròdia, que ha tingut moments gloriosos com els fraus d’entitats privades en la realització de cursos de formació ocupacional o el recent ‘èxit’ dels fons per a la inserció d’aturats de llarga durada per part de les agències de col·locació. A la pràctica, amb el temps ni hi ha hagut concurrència, ni era competitiva, ni molts menys obeïa a principis de transparència.

D’altra banda, com era i és menester justificar que els recursos es destinen a alguna cosa que té a veure amb el problema, la solució més fàcil ha estat identificar col·lectius concrets d’atenció sobre els quals intervenir. Així han anat sorgint els programes per joves, per dones, per aturats més grans de 45 anys, per desocupats de llarga durada,.. etc. Sovint amb molta precisió: joves sense qualificació que no hagin ni estudiat ni treballat en els darrers dos mesos. Amb la millor voluntat del món s’han dissenyat intervencions que suposadament s’adequaven als mateixos, però la majoria de vegades amb resultats magres, perquè es tracta de nou d’una fal·làcia: voler fer unidimensional una problemàtica –la desocupació- que és per definició multidimensional i que a més depèn de mercats de treball molt diferents en cada lloc i pretendre que es poden obtenir resultats immediats.

La combinació d’ambdues fal·làcies podia haver estat letal. Diem podia perquè, sortosament, aquells que tracten dia a dia amb els desocupats han acumulat prou saber fer com per bastir enginyeries de producció i gestió que, si més no en molts casos, han assolit resultats significatius i rellevants pels participants i pels territoris on s’ha realitzat. Diem molts casos, tanmateix la quantitat de recursos malbaratats –dels ja de per sí migrats- haurà estat i continua sent segurament important.

També hi ha hagut casos de programes més intel·ligents, que permetien els actors fer una combinació satisfactòria de mesures en el marc d’uns determinats objectius territorials. Però al capdavall, concurrència i col·lectius han estat la clau de volta per estructurar les PAO’s a casa nostra.

L’oportunitat de represa de les PAO’s i el desplegament de la Llei del SPOC

En l’actual cicle polític s’ha manifestat reiteradament la necessitat de reformar les PAO’s, amb tant consens que fins i tot aixeca sospites. Sembla clar que, d’una banda, el nivell i intensitat de recursos públics que s’hi destinen, aproximadament un terç de la mitjana europea, són totalment insuficients. També que els continguts d’aquestes polítiques, és a dir, què pretenen i cóm ho fan, ha de tenir canvis substancials.

Un aspecte ineludible són els canvis que es van configurant en el nostre mercat de treball, que fan que sigui la vulnerabilitat en l’ocupació més que la desocupació mateixa l’element que ha d’enfocar la nostra atenció. Així, des del punt de vista de les PAO’s, no té cap sentit establir diferències entre una persona desocupada i una que té un contracte d’una setmana que no li reportarà ni expectatives professionals ni millora en la qualificació. Molt probablement l’atur registrat disminueixi força en els propers mesos, tanmateix el problema de fons romandrà: moltes persones no milloren les seves possibilitats d’estabilitat laboral i moltes empreses diran no trobar persones adequades per a les seves vacants. Més enllà d’altres qüestions de tipus normatiu i de condicions laborals –rellevants i molt, però que no són objecte ara d’aquest escrit- si les PAO’s no es modifiquen poden veure’s portades al residualisme: ja es comencen a sentir veus que no es troba gent per fer les accions i programes.

El desplegament de la Llei del SPOC pot ser una oportunitat per abordar canvis en profunditat, si més no per experimentar-los. Si acceptem els supòsit inicial que ha estat en part el sistema de finançament el que ha condicionat el baix rendiment actual, pot tenir tot el sentit preguntar-se per com podria ser un de nou. De fet, si bé ha estat generalitzada la crítica a l’actual sistema, són ben poques les propostes que es coneixen d’un sistema alternatiu. Millor dit, de quan en quan sorgeix sempre la mateixa com a ‘novetat’: el xec ocupacional i espavila. No hi entraré a fons perquè fins que no sigui quelcom més que una idea em sembla que no és prou solvent i ja ha demostrat en altres àmbits –com la formació continuada- la seva difícil operativitat.

El que vindrà a continuació es una proposta de procés de descentralització dels recursos de les PAO’s que sembla inevitable si es vol tenir un procés de descentralització de les polítiques que sigui efectiu, tangible, i no només nominal o retòric. Responent a la hipòtesi inicial ens podem preguntar: quin sistema seria millor per articular unes PAO’s més efectives?

Un sistema de finançament que atengui per igual necessitat i resultat.

El gran parany de la concurrència competitiva era i és que probablement els municipis amb taxes d’atur més elevades són els que en pitjors condicions poden intervenir, de manera que no seria la primera vegada que grans extensions del territori amb greus problemes han tingut intervencions molt minses de recursos. El sistema ha de reconèixer que la necessitat existeix i és, fins a cert punt, objectivable. Sortosament avui disposem de força evidència científica sobre les probabilitats d’entrada en l’ocupació de les diverses dimensions (edat, sexe, formació, experiència, durada de l’atur,…) de manera que no hauria de ser gaire difícil establir amb certa precisió quanta necessitat d’acció PAO hi ha en un territori determinat. Alguna cosa una mica més sofisticada que el nombre d’aturats, que al capdavall són això, un número, però que amaga situacions molt diferents.

Ara bé, si el sistema de finançament només s’articula sobre necessitat, probablement alimentem el problema més que no pas entrem en vies de solució. Sempre hi ha qui prefereix viure dels problemes que no solucionar-los. La necessitat no pot ser la única font de valoració i discriminació per assignar recursos. Ha d’haver projectes que permetin assolir resultats concrets en un àmbit territorial concret. Segurament en tots els cicles que requereixen les polítiques públiques: curt, mitjà i llarg termini. Com venim d’un model en què tots els requeriments són a curtíssim (quanta gent s’ha inserit en acabar el curs, o quasi), hem bandejat una de les principals evidències que avui disposem: efectes diferents en el curt i el llarg termini dels diferents programes que no sempre són obvies ni evidents, i clarament no sabem com establir resultats esperats realistes. N’haurem d’aprendre, però el sistema de finançament ens pot ajudar en això també.

Una proposta inicial de tot plegat és relativament fàcil d’il·lustrar per a la discussió. Imaginem un sistema on el 50% dels recursos es distribueixen per necessitat i l’altra 50% per resultat. La part de necessitat pot ser perfectament un sistema que en altres àmbits es denomina capitatiu; és a dir; es defineix una càpita comuna per tot el territori (diguem 500 euros/any) i es fa un càlcul de quantes capites corresponen a cada territori seguint uns criteris preestablerts (normalitzant el nombre de desocupats del territori segons les dificultats d’ocupabilitat que tenen). La part de resultat hauria de ser motiu d’una negociació entre l’autoritat del sistema i el territori, però necessàriament hauria de ser variable: només així s’establiran incentius als actors d’obtenir els millor resultats i afavorir l’aprenentatge en aquestes polítiques. Si és vol, la part de resultats podria distribuir-se en forma de bestreta reintegrable, de manera que fos l’assoliment d’objectius el que permetria anar obtenint fons per a l’execució.

Aquestes dues components del sistema tenen, alhora, impacte sobre el procés de descentralització. La primera component és habilitadora; és a dir, permet els actors d’un territori sense contrasprestació explícita de resultats (poder sí de servei) conformar (disenyar,programar,gestionar,…) una acció sostinguda en els diversos àmbits ocupacionals. La segona component és incentivadora; és a dir, orienta els actors d’un territori a assolir fites concretes millorant les seves accions per fer-les més efectives.

El nou sistema ha de tenir avantatges per ambdues parts: la titular de competències i recursos i l’actora d’estratègies i projectes, i ha de permetre facilitar no solament la gestió, sinó també l’explicació pública dels criteris i resultats.

Ara bé, un sistema d’aquestes característiques és incompatible amb polítiques quantitivistes ex ante, a les que tant d’apreci semblen tenir les autoritats laborals, de l’estil ‘contractarem tants parats’ o ‘formarem tants joves’, que a la pràctica ja s’ha vist que no comporten canvis reals, sinó que ha de preveure una forta rendició de comptes posterior, i no solament per part de la Generalitat, sinó també per part dels actors que, d’una o altra manera, han decidit responsablement el destí dels recursos de manera compartida.

Comparte!
    Category: Economia, Territorio | RSS 2.0 You can skip to the end and leave a response. Pinging is currently not allowed.

    No Comments

    Leave a Reply