D’agències, consorcis i altres idees seductores

Oleh: Eduard Jimenez
31 marzo, 2009


Reflexions al voltant del govern i l’organització de les polítiques d’ocupació a Catalunya des del territori estant

0. Dues notícies d’actualitat i un compromís

En la mateixa setmana els mitjans de comunicació ens han informat que un nadó genèticament seleccionat ha permès guarir la malaltia mortal del seu germà i que en diverses oficines del servei públic d’ocupació es feia pagar per guardar la tanda entre els propis usuaris. La espècie humana continua els seculars esforços per evitar allò que no té remei i en canvi sembla desatendre aclaparadorament allò que està en les seves mans solucionar. L’ocupació ha estat i continuarà sent -no sense canvis- una de les fonts determinants de la identitat, el benestar i les relacions socials entre els humans. Són molts els que cada minut de l’any empenyen per assolir més diners amb menys ocupació. Només unes polítiques d’ocupació com déu mana ens permetran empènyer en la direcció del dret i la dignitat que formulen els nostres principals textos normatius.

1. Tesi, enfocament i supòsits

Vagi per endavant la tesi que defensa aquesta mirada. És la següent: la pertinència de donar un relleu polític i operatiu al paper dels territoris en les polítiques d’ocupació a Catalunya no deriva exclusivament ni fonamental d’una mena de dèria municipalista, sinó de la necessitat -imperiosa, al meu parer- d’obrir de debò un nou període de concepció i articulació d’aquesta política, que estigui a l’alçada dels vells i nous reptes del nostre mercat de treball.

Haurem d’anar una mica enrere per establir amb precisió les característiques estructurals de les polítiques d’ocupació a casa nostre, els seus efectes i implicacions territorials i les formes operatives i organitzatives que ha pres. L’enfocament bàsic prové del món de la sociologia i la ciència política: cóm ens organitzem no és sinó una manera d’expressar què volem aconseguir i cóm ens volem relacionar. Partim de dos supòsits que donarem per bons (no és lloc ni moment del contrari): les polítiques d’ocupació són el conjunt d’actuacions públiques que explícitament s’hagin formulats com a tals, d’una banda; i els territoris (millor dit, els agents territorials) tenen identificada la variable ocupació com a una variable rellevant per al seu benestar i desenvolupament.

2. El model (implícit) de les polítiques d’ocupació a casa nostra

Agradi més o menys, es pot afirmar sense gaires dubtes que a Catalunya hi ha hagut durant prop de dos decennis un model de política d’ocupació. Com tot ‘bon’ model, les seves bases eren senzilles. De manera planera: arriben uns diners i es reparteixen. Les conseqüències derivades d’aquest senzill model han estat tres d’evidents:

i)    ha estat inexistent formalment i a la pràctica cap definició concreta d’objectius i cap mecanisme de planificació general. Els objectius han estat manllevats de les polítiques europees, i la planificació general substituïda per la pressió de l’execució pressupostària.

ii)    la dimensió territorial real d’aquestes actuacions ha estat molt escassa, tant des del punt de vista dels criteris emprats per formular-les com de l’anàlisi dels impactes assolits. El territori no ha estat una variable amb efectes sobre les decisions. Els recursos pròpiament territorials (AODL, estudis i campanyes, Pactes, UPD,…) no han representat mai ni el 5% del total de transferències corrents del SOC, i tampoc no ha tingut un gran pes a l’administració local (Homs i Jiménez, 2000).

iii)    hi ha hagut una més que notable proliferació i disseminació d’actuacions i operadors, tots ells tractats com a iguals. A gairebé tots els efectes era el mateix un gran Ajuntament que una comarca despoblada, un centre formatiu privat punter que una perruqueria amb alumnes. Naturalment, la força política o institucional d’alguns també jugava el seu paper, notablement en el cas dels interlocutors socials.

Però per mi han estat les conseqüències no evidents les més greus, perquè han quallat al moll de l’ós dels responsables, a saber:

a.    A la pràctica s’ha produït una renúncia a la configuració de polítiques i actuacions pròpies en l’àmbit ocupacional. Els objectius o mitjans propis i singulars no tenien cabuda en el model. Naturalment, els recursos suplementaris aportats a aquestes polítiques eren justos els necessaris per obtenir els d’altri. La innovació més aviat bandejada, o temuda, com va mostrar el procés del projecte pilot del Pacte del Vallès a finals dels noranta del segle passat.

b.    Com més s’aprofundia en la dinàmica del model, més concentració del know how es situava en els operadors i menys en el nucli competent de les polítiques. El tracte i coneixement del beneficiaris, l’experiència tècnica, la poca o molta reflexió i discussió, tot allò essencial per copsar què estava passant i com interpretar-ho i intervenir-hi, s’acumulava en uns operadors els quals, paradoxalment, el model desresponsabilitzava més enllà de la justificació burocràtica.

c.    S’ha enfortit una asimetria total entre els diversos nivells dels actors d’aquestes polítiques, estenen un model de competència absurda i fonamentant la cultura que un conegut tinent d’alcalde ja va qualificar com de sindicat d’esquirols.

3. Les polítiques d’ocupació necessiten una mena de ‘rebirthing’

No crec que hi hagi motius pel quals les polítiques d’ocupació s’hagin de configurar, governar i organitzar amb criteris de fons gaire diferent a qualsevulla altres polítiques. Segurament el ‘pecat original’ de les polítiques d’ocupació és, precisament, que no han tingut en compte aquests criteris elementals, en relació als objectius, espais de participació i control i instruments d’aplicació. Naturalment, un àmbit concret com les polítiques d’ocupació, mereixerà solucions concretes diferents. Vejam com tenim aquests tres nivells:

a) Marc d’objectius i planificació.

Imagineu que el Departament de Salut no sabés quants metges especialistes es necessiten per cada mil habitants, que el de Cultura desconegués si calen o no biblioteques i aules de lectura per promoure-la o el d’Educació dubtés sobre quin suport complementari ha de destinar a aquells centres amb matrícula sobrevinguda. Bé, potser serà demagògic, però les polítiques d’ocupació han anat si fa no fa així. En bona mesura potser encara hi van. Si bé és el 1997 que es produeix el gruix dels traspassos de competències, no és fins a l’aprovació del Pla general d’ocupació de Catalunya 2003-2006 que trobem un document, per així dir-ho, programàtic. Fins llavors, l’únic que trobem són els documents d’obligada realització per tal d’obtenir els recursos provinents de l’estat i les autoritats europees. Les 67 mesures de la vigent Estratègia Catalana per l’Ocupació tampoc no superen el format declaratiu, on es fa molt difícil identificar quins resultats s’esperen i com i qui els farà possibles.

b) Sistema de govern, participació i control

No és sinó cinc anys després del traspàs de competències que es produeix una ordenació del sistema amb l’aprovació de la Llei del SOC. En termes pròpiament de govern, la llei estableix un Consell de direcció paritari entre la Generalitat (President + 5 membres), les organitzacions empresarials (4 membres), les organitzacions sindicals (4 membres) i les entitats municipalistes (2 membres). Amb una presència tant important i decisiva, fora de suposar que el nivell d’acord i satisfacció de la part no governamental hauria de ser elevat… i en canvi cap d’ells no s’amaga de criticar obertament el seu funcionament. Una demostració més que les normes no ho són tot en les polítiques públiques i que la nostra cultura de responsabilitat és la que és.

En termes de participació, trobem una veritable joia de l’arqueologia política, tal com les anomenades Meses Locals d’Ocupació. Continuen en bona part anclades en l’any 1984, quan neixen les primeres actuacions d’ocupació a Espanya amb l’anomenat ‘empleo comunitario’. En tot cas, no deixa de tenir el seu sal•lero que el Parlament de Catalunya donés rang de Llei (art. 10 de la Llei 17/2002) i com a òrgans de participació territorial unes Meses Locals que a aquelles alçades ja ningú del territori considerava instrument útil per a res.

c) Instruments operatius

L’esquema basic vigent és l’existència d’entitats col•laboradores i cooperadores, derivat amb petites modificacions del model de base dominant, que junt amb els centres de titularitat pública constitueixen l’anomenada Xarxa Ocupacional de Catalunya. A partir de 2004, un procés de debat intern sobre el model de gestió culmina amb la aprovació per part del Consell de Direcció del SOC d’un document que planteja novetats en relació a la desconcentració i la descentralització de la Gestió (SOC, 2005), on figura la proposta de Consorcis Territorials. La proposta com a tal era impecable, tant com van ser insuperables  les dificultats per concretar-la i desenvolupar-la, de manera que hores d’ara només hi ha constituït el Consorci per l’ocupació i la promoció Econòmica del Vallès Occidental.

Convé subratllar que de tot allò veritablement important per la gestió operativa anem més aviat peixos: Avui no disposem ni d’un sistema d’informació eficaç sobre els desocupats i les actuacions d’ocupació, ni d’una xarxa real d’operadors responsables que abasti el conjunt d’actuacions i territoris, ni d’un sistema d’indicadors que ens permetin valorar mínimament els efectes de les actuacions.

4. De la Plataforma Prioritària als Pactes+CIF, petita crònica

En el marc anterior, no és gens estrany que les experiències de cooperació en el territori a favor de l’ocupació siguin molt més formals que reals. Al meu parer, en la majoria de casos estan a frec del llindar mínim pel que fa a lideratge, confiança, treball compartit, orientació a resultats, …. Això no és pas una crítica, perquè cooperar, realment, és una de les coses més difícils que hi ha. En tot cas és un avís a aquells que han pensat i continuen pensant que la cooperació es construeix amb els butlletins oficials o posant noms a les coses. Com dirien els economistes afeccionats a la teoria de jocs, el model existent imposava una única solució ‘estratègica’: dos sempre es posaran d’acord en què un tercer els hi pagui el sopar. El cert és que hores d’ara al territori de Catalunya hi ha gairebé dos dotzenes de Pactes per l’ocupació, hereus de coses tant dispars com la plataforma sindical prioritària dels inicis dels noranta, els consells econòmics i socials d’alguns àmbits o les polítiques de desenvolupament local d’alguna institució supralocal. Però no hi ha dubte, són fills genètics del fet que les polítiques públiques han decidit finançar-los.

A més de l’anterior, en el darrer període s’observa en el territori l’aparició i extensió d’estratègies diferenciades que no sempre apunten els recursos de les polítiques ocupacionals com l’objecte central de les mateixes. Una vegada més, es comprova com són de certes les famoses disjuntives de sortida, veu i lleialtat (Hirschman, 1970) davant la situació de declivi en les organitzacions:  Pel que fa les polítiques d’ocupació, l’actitud majoritària del territori és la de lleialtat (que diguin què hem de fer), és més aviat minsa l’actitud de veu (proposar què volem fer) i avança l’actitud de sortida (això no té gaire remei i ens busquem la vida per una altra via).

Podríem dir que aquells territoris que, pels motius que fos, han necessitat instruments d’ampli abast cooperador i gran capacitat operativa, ja ho han fet. Dit d’una altra manera: és pertinent pensar que aquells que no ho han fet serà perquè no està tant clar que ho necessitin o no s’han fet de cap manera explícites els avantatges de fer-ho.

Totes les polítiques públiques es veuen avui dia immerses en això que es diu governança multinivell (Peters, 2008; Subirats i Gallego, 2002). En síntesi, s’assumeix que cap nivell d’administració està, per sí sol, en condicions de definir i menys d’executar solucions efectives davant els complexos problemes moderns. La tendència descentralitzadora ha arribat arreu i a tota mena de polítiques, àdhuc en l’àmbit regional. És molt clar en el cas de Catalunya a partir del 2004. Què representen sinó els governs territorials de salut o els Consells de Conques Hidràuliques?. Un cas al meu parer emblemàtic és el del Consorci d’Educació de Barcelona. Hi ha alguna cosa més expressiva de la competència política i operativa d’un govern que les escoles i els mestres?. Doncs a la ciutat de Barcelona, Generalitat i Ajuntament han posat en comú recursos per un mateix objectiu… i la nòmina dels mestres la paga el Consorci, no el Departament. Segur que no podem pensar racionalment en tot això per les polítiques d’ocupació?. Clar, si el que es pretén és fer Consorcis d’educació a tot Catalunya doncs llavors el fracàs estarà servit. La trajectòria descentralitzadora conflueix en temps i lloc amb un creixent paper d’empoderament de les institucions locals en tots els països desenvolupats i els de gran creixement econòmic (OCDE, 2001). Compta en confondre’s!. Empoderament vol dir assumir responsabilitats, i potser després recursos adients, i no al revés.

5. Cinc punts d’un acord de mínims per bastir el govern i la gestió

-    Naturalment, l’encarregat de vetllar per la coherència amb les polítiques generals i d’assegurar que les polítiques d’ocupació arriben arreu és qui en té la competència legal però sobretot la responsabilitat política; és a dir, la Generalitat de Catalunya.

-    S’ha de construir un espai real de debat i decisió de les polítiques d’ocupació a Catalunya que vagi més enllà, per profunditat, continuïtat i amplitud, del que permet fer l’actual marc del Consell de Direcció del SOC.

-    No obviem els temes que no agraden. La Generalitat de Catalunya, en promig els anys 2006 i 2007, aportava uns 85 Meuros del total de 725 Meuros gestionats de les polítiques d’ocupació. No arriba al 12% del total. Si algú tingués temps de fer els comptes agregats de les polítiques d’ocupació a Catalunya, potser sortiria que la Generalitat de Catalunya és qui menys recursos aporta . Hem de discutir quins recursos necessitem en funció del país que volem, i no dels que ens donen altres. Crec que els ciutadans podrien arribar a estar d’acord.

-    Hem d’orientar-nos a resultats i deixar-nos de mirar el melic. Per necessàries i benvingudes que siguin les accions modernitzadores de les oficines públiques, la construcció d’una veritable sistema ocupacional a Catalunya només reeixirà si partim de l’anàlisi de com atenem i què pretenem oferir als ocupats i desocupats en tot l’itinerari professional i del mercat de treball.

-    Reconeguem-nos entre tots la majoria d’edat. Responsabilitzem els actors en la mesura en què aquests han demostrat sobradament expertia, interès i lleialtat. Construïm la gestió sobre la confiança i no partint de la irrealitat d’un procediment que no respon a les necessitats de la programació i realització de les actuacions.

6. No hi haurà polítiques d’ocupació eficaces sense un govern territorial de les mateixes

Un sistema de govern al voltant d’una política ha de partir del fet, no per obvi oblidat sistemàticament, que les escales d’anàlisi, solució i intervenció no tenen que ser necessàriament les mateixes. Amb l’ocupació, el mercat de treball i el desenvolupament local passa exactament això, com ja s’ha analitzat sovint (Jiménez, Barreiro i Sanchez, 1998). En una descripció sintètica i convencional, governar una política vol dir simultàniament tenir la informació rellevant, un marc de pressa de decisions on hi hagi aquells que efectivament estan en condicions de decidir i uns instruments operatius el màxim d’adaptats als objectius i tipus d’activitats i serveis que es pretenen.

Pel que fa a l’anàlisi, sabem de fa relativament poc que a Catalunya hi ha 72 Sistemes Locals de Treball (SLT) (Boix i Galletto, 2006). Els sistema de govern ha de començar per garantir una informació detallada de la situació i evolució de l’ocupació, la desocupació i les actuacions públiques en aquests 72 àmbits. Això facilitarà l’anàlisi general, la identificació de problemes i la formulació de propostes. No necessàriament es requereix cap institucionalització, per fer això.

Naturalment, i tot i la heterogeneïtat, els SLT comparteixen bona part del problemes i és impensable l’establiment de ‘solucions’ individualitzades. A més, si com a tals mercats de treball son molt diferents entre sí, encara tenen una altra diferència més substantiva pel que fa a l’escala de solució: els actors principals no hi tenen res a veure. Hi ha territoris on les organitzacions empresarials i sindicals són poca cosa més que un nom. Altres tenen agrupacions empresarials amb més de quatre segles. N’hi ha on la principal empresa és l’administració local. D’altres estan molt vinculats a una activitat o clúster. N’hi ha on una ETT és gairebé el principal servei ocupacional.

Penso que s’imposa l’evidència que els intents d’establir una única forma de govern territorial per les polítiques d’ocupació igual a tot el territori, de dalt a baix, difícilment reeixirà i potser no provocarà més que noves frustracions. Ara bé, que no hi hagi una única forma no vol dir que no hi hagi res de res. A mig termini, l’eficàcia de les polítiques d’ocupació es veuria incrementada si assolim uns governs territorials amb presència tant de la Generalitat com dels actors principals d’aquell territori. Quins actors? Doncs senzillament, els que vulguin veritablement comprometre’s. Hi seran si realment oferim un espai de govern amb capacitat de decisió i no merament uns executors de les decisions d’altres.

L’experiència participativa d’altres polítiques com salut, educació o medi ambient han de permetre assolir espais institucionalitzats en el territori que no siguin necessàriament iguals entre ells (pes dels diversos agents, estructura orgànica, regles de joc,….) però si tinguin en comú assumir unes mateixes funcions de govern: planificació amb objectius concrets les actuacions, coordinar els recursos, implementar actuacions específiques d’aquell territori, analitzar els impactes de les actuacions. Siguin benvinguts llavors quans més Consorcis, Agències, Mancomunitats, Taules, societats i tot el que convingui per tal de fer que unes polítiques públiques imprescindibles arribin al port que han d’arribar.

Pel que fa a l’escala d’intervenció i gestió, les polítiques d’ocupació necessiten amb urgència la definició d’allò que seria l’equivalent de les ABS de les polítiques de salut: una escala mínima eficient on posar sobre la taula recursos i actuacions. Les polítiques d’ocupació han de madurar i han d’acceptar que no són ‘provisionals’, i per tant, han de tenir una xarxa d’aplicació permanent. Aquestes “Àrees Bàsiques d’Ocupació” es podrien definir per un mínim territori d’establiments empresarials, ocupats i desocupats –en la banda baixa- i per un màxim en un àmbit d’un SLT complert. En el seu sí –al igual que a les ABS hi ha primària, especialistes, centres diagnòstics i hospitals- hem de poder organitzar els recursos mínims per atendre les necessitats del mercat de treball. La xarxa ocupacional pública s’ha de transformar en aquesta direcció i incloure els recursos d’altres agents i institucions.

7. El moment de la veritat.

Els experts en màrqueting fan servir l’expressió moment de la veritat per definir aquell aspecte del producte o servei que permet transmetre de forma tangible la utilitat que s’aporta al consumidor. És allà on es triomfa o fracassa. Entre el 2008 i el 2009 tindrem a Catalunya (Jiménez, 2009), en promig, uns tres-cents mil aturats nous. L’atur registrat pot depassar perfectament una punta de 625.000 persones. Aviat es veurà què és capaç de fer un país que ha superat el 27.000 euros de PIB per càpita, per sobre de la mitjana de la UE, davant d’això.

No sóc dels que pensen que les actuacions d’aquests anys de les polítiques d’ocupació no han servit de res. Hi ha tantíssim casos que ho desmenteixen rotundament que em sembla fins i tot cínic afirmar-ho. Però quan hi ha tantes coses manifestament millorables sembla que és ceguesa i un xic d’irresponsabilitat no empènyer per posar-hi remei. Catalunya és un país petit i tenim la cultura de tenir-ho tot controlat. L’únic problema és que, en el món d’avui, centrats en controlar-ho tot ens fem cada vegada més petits. I això ja imagineu on s’acaba.

Eduard Jiménez és economista i consultor en polítiques públiques

 Eduard Jiménez és soci-director de Territoris i Organitzacions®. Economista, diploma en funció pública i postgrau en direcció urbanística, va treballar com a tècnic de promoció econòmica als ajuntaments de Sant Quirze del Vallès i Sabadell. Posteriorment va ser director d’investigació i director del centre de Barcelona de la Fundació CIREM, des d’on va dirigir l’assistència tècnica al primer Pacte per l’Ocupació del Vallès Occidental. Membre de les associacions professionals de Ciència Política, Ordenació del Territori i Ciència Regional. Recentment ha col•laborat com a consultor en el procés de creació i posada en marxa del Consorci per l’Ocupació i la Promoció Econòmica del Vallès Occidental i de l’Agència de Desenvolupament Local del Moianès.
ejimenez@teonetwork.com

Referències

Boix, R. y Galletto, V. (2006): «El mapa de los distritos industriales de España»; en Economía Industrial (359); pp. 165-184.

Hirschman, A.O. (1970). Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Homs, O. i Jiménez, E (2000) La evaluación de los proyectos de fomento de empleo a nivel local. Experiencias y lecciones, a Evaluación de las políticas de Ocupación, Colección Estudios e Informes, Serie Empleo, núm 11, Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales

Jiménez, E. (2009) Aplicació de les previsions de l’actualització del Programa d’estabilitat 2008-2011a l’evolució de l’atur a Catalunya, Sabadell: ICPP sl.

Jiménez, E. Barreiro, F i Sanchez, J.E (1998) Los nuevos yacimientos de empleo. La creación de empleo desde el territorio, Barcelona: ICARIA-Fundación CIREM

OCDE (2001) Local Partnerships for better governance, Paris: OCDE

Peters, B. G. (2008), The two futures of governing. Decentering and recentering processes in governing. Viena: Institute for Advanced Studies.

Subirats, J., y Gallego, R. (coords.), (2002), Veinte años de autonomías en España. Leyes, políticas públicas, instituciones y opinión pública. Madrid: CIS

Comparte!
    Category: Economia | RSS 2.0 | Give a Comment | trackback

    No Comments

    Leave a Reply